Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

Chociaż prace nad projektem ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej z dnia 31 sierpnia 2022 r. („Ustawa”) najprawdopodobniej utknęły w martwym punkcie na etapie opiniowania, projekt ten nadal nie został skasowany, a zgodnie z jego założeniami Ustawa ma zacząć obowiązywać już od dnia 1 stycznia 2023 roku. Pomimo tego, że dotrzymanie przewidzianego w projekcie terminu wydaje się znacząco utrudnione z uwagi na aktualny stopień zaawansowania prac legislacyjnych, dotychczasowa praktyka władzy ustawodawczej nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie możliwości wejścia w życie Ustawy na początku nadchodzącego roku. W tym kontekście wciąż aktualne pozostają rozważania nad szeregiem kontrowersyjnych rozwiązań przewidzianych w przepisach Ustawy, do tej pory niezmienionych w wersji projektu opublikowanej na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. Najważniejsze zmiany przewidziane w Ustawie obejmują kwestie związane z wprowadzeniem do systemu prawnego szczególnych rozwiązań, które mogą skutkować naruszeniem podstawowych wolności i praw obywatelskich.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) Ustawy przewidziane jest wprowadzenie do polskiego porządku prawnego dwóch „stanów” specyficznego funkcjonowania organów administracji publicznej – tj. „stanu pogotowia” oraz „stanu zagrożenia”. Stosownie do brzmienia art. 27 ust. 2 Ustawy w okresie obowiązywania stanu pogotowia lub stanu zagrożenia organy administracji publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów Ustawy, co zdaje się klasyfikować wyżej wskazane „stany” jako pewien rodzaj nowych stanów nadzwyczajnych, pozbawionych jednak podstaw konstytucyjnych.

Powyższe ma o tyle doniosłe znaczenie, że stan pogotowia oraz stan zagrożenia w myśl przepisów Ustawy mają być wprowadzane na podstawie rozporządzenia odpowiednio ministra właściwego ds. wewnętrznych lub zarządzenia wojewody, dla obszaru województwa (stan pogotowia) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów (stan zagrożenia), w którym to rozporządzeniu (lub zarządzeniu) właściwy organ określi szczegółowy zakres zadań, realizowanych w związku z wprowadzeniem danego stanu, uwzględniając rodzaj zagrożenia oraz rozwiązania przyjęte w celu minimalizacji skutków tego zagrożenia.

Co więcej w czasie trwania stanu zagrożenia, jak również w czasie trwania wskazanego w Konstytucji RP stanu klęski żywiołowej, na podstawie art. 31 Ustawy Prezes Rady Ministrów (art. 31 ust. 1) oraz minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej lub ich usuwanie (art. 31 ust. 2), uzyskują uprawnienie do wydawania szerokiemu zakresowi podmiotów wiążących poleceń w celu odpowiednio przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu lub skutkom klęski żywiołowej, lub ich usunięcia – w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej natychmiastowemu wykonaniu. W świetle powyższego istotne znaczenie ma fakt, iż zgodnie z art. 31 Ustawy w zakres podmiotów, które będą podlegać wyżej wskazanym poleceniom wchodzą nie tylko podmioty funkcjonalnie podległe Prezesowi Rady Ministrów takie jakorgany administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale także – przedsiębiorcy. Taka konstrukcja przepisów dozwalałaby zatem organom administracji publicznej na ingerowanie w swobodę przedsiębiorczości oraz prawa i wolności obywateli posiadających status przedsiębiorców, bez jednoczesnego wprowadzenia konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego w przypadku obowiązywania wyłącznie stanu zagrożenia w rozumieniu Ustawy.

Warto także wskazać, że chociaż przepisy Ustawy precyzują maksymalny termin, na który właściwe organy administracji mogą wprowadzić stan pogotowia lub stan zagrożenia – tj. 30 dni z możliwością ewentualnego ich przedłużenia, Ustawa jednocześnie nie zawiera przepisów charakterystycznych dla konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, które zakazują ponownego wprowadzenia danego „stanu” przez określony okres po ustaniu pierwotnie określonego czasu jego trwania. W tym kontekście organy władzy publicznej zyskają możliwość nieustannego i w praktyce nieograniczonego wprowadzania tych szczególnych stanów funkcjonowania państwa, których obowiązywanie wiązać się będzie z pewnym zakresem ograniczeń konstytucyjnych wolności.

Przepisy Ustawy przewidują wiele innych specyficznych rozwiązań, takich jak np. uchylenie dotychczasowej ustawy o stanie klęski żywiołowej, zredukowanie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania podejmowane w okresie obowiązywania stanów nadzwyczajnych, ograniczenie wymogów stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych w odniesieniu do działań lub prac niezbędnych „dla celów przeciwdziałania zagrożeniom” oraz określenie zasad realizowania obrony cywilnej w stanie zagrożenia bezpieczeństwa Państwa.

Wiele przepisów zaproponowanych w projekcie Ustawy zawiera rozwiązania, których zgodność z Konstytucją RP należy podawać w wątpliwość. Z uwagi na obecny stopień zaawansowania prac legislacyjnych warto jednak mieć na względzie, że te najbardziej kontrowersyjne rozwiązania mogą zostać ostatecznie zmienione, tak żeby ryzyko naruszenia praw i wolności obywatelskich zostało zminimalizowane.